保險監理之基本架構

保經代課程講義 保險監理之基本架構

壹、前言
保險監理必須經由不同機構實施，以求將監理目標轉換為可實現之原理及規則。因此，如何在不同之監理機構間針對資源與權責作架構上之配置，以協助達成監理目標，乃保險監理之一項重要課題。
根據「政治力量說」(political theory)之基本主張 ，保險監理政策係由不同之政治團體在不同環境下交互影響而形成（如附圖所示）。
此外，為避免政府公共監理(public regulation)之過度介入及其所衍生之無效率，保險業之自我監理(self regulation)時常成為取代公共監理之方法。



貳、立法部門
為能有效地實施保險監理之相關措施，多數國家皆制定保險立法以建構其保險監理體系。一般而言，各國雖因法律體系之不同而有制度上之差異，保險法之內容可以區分公法(public law)與私法(private law)二種類型。就公法方面而言，一般稱為保險業法(insurance company act, insurance business law) 。其內容由於涉及保險監理之專業技術，不論成文法系或非成文法系國家，大抵以實定法之型態予以表現，藉此維持法律之公示性。就其內容觀之，除規範政府機關監督管理保險事業之營運外，尚包括保險行政監理權限之授與。就私法領域而言，內容以保險契約法(insurance contract law)為主。在成文法系國家，如德、日與我國，保險立法均由立法機關就保險契約之權利義務關係詳加規範；在非成文法系國家，如英國，保險契約屬普通法(common law)之範疇，原則上係由司法機關以裁判方式規範當事人之權利義務關係。
保險立法之基本功能在於提供保險監理之法律依據。究其內容，在於規範保險市場之營運與保險契約當事人間之權利義務，包括保單條款、保險費率、商品行銷、理賠程序及財務清償能力等事宜。除此之外，亦須藉由保險立法創設一個專業監理機構以執行相關監理事宜，其內容涵蓋該組織之監理權限、管轄範圍、人力資源、經費預算及監理機構獨立自主性等。
保險立法之最終將是各利益團體間折衝、妥協後之結果。以我國強制汽車責任保險法之制定為例，便是在運輸業、保險業、消費者團體及車禍受難者協會之積極介入下，由起議以至制定公布共歷經十餘年之久。
在大多數場合，消費者團體的聲音經常是較為微弱而模糊的，此乃因大多數隱性之消費者較難凝聚集體力量。如果立法機關缺乏客觀之立場，消費者之權益極易被忽略。相反地，保險業之意見較能清晰地於各種場合中表達，故在監理政策之形成過程中較具支配能力。
有鑑於保險制度之複雜性、專業性及變異性，實施保險監理時必將涉及許多技術因素，實有必要採取成文化法規之加以明確規範。隨著保險服務趨於多樣化、創新化、自由化，以及全球經濟體系趨於整合，利用立法技術將相關事項組織成為具有系統之法規制度，亦為不可或缺之工作。此點可從國際保險監理官協會(International Association of Insurance Supervisors, IAIS)、歐洲聯盟之單一保險市場(single insurance market)及美國之保險監理官協會(National Association of Insurance Commissioners, NAIC)之法案數量激增，即可得知。
參、行政部門
保險監理之主要事宜係由行政部門負責執行，行政部門通常會依據立法部門之授權，成立保險專屬監理機構並設置「保險監理官」(insurance supervisor, insurance commissioner) 等專業官僚。
保險監理官之職權範圍廣泛，除業務或財務方面之規範外，尚可發揮影響力以規範保險業者，如道德說服。保險監理官可採行不同之監理措施，監控保險市場之保單條款、費率、行銷及其他程序。保險監理官之性質與功能，似乎屬於「政府三部門之混合體，負責制定規則、解決爭端、並執行政策」(a hybrid of all three branches: it formulates rules, adjudicates disputes and enforces its policy)。
設置保險行政監理機構之主要理由，在於提供幕僚及專業人員協助處理相關監理事宜。其扮演之角色，例如：舉辦公聽會以利於各種利益團體發表意見、於解決爭議之過程中尋求完善之監理措施、定期檢討不合時宜之保險法令、著手調查與制定程序、擔任產業清算仲介之角色及協助其他政府部門與社會大眾蒐集相關資訊等。然而，保險監理官經常無法發揮其應有之功能，進而造成保險監理措施缺乏效率，其原因歸納如下：
一、 政治菁英之干擾
保險監理官之所以會陷入無效率，多半係來自政治菁英之干擾，特別是高階行政首長與立法部門之國會議員。立法部門亦是導致保險監理無效率之原因。保險立法最終乃各方勢力妥協後之結果。不論是民選或是派任，為維持其職位、升遷及預算，保險監理官多半必須回應來自政治環境之壓力。因此，保險監理官必須審慎地行使其職權，避免冒犯具有政治影響力之個人或團體。由於保險業通常具有極強大之遊說能力，當保險監理官堅持其意見時，業者可直接訴諸於立法部門。
二、 監理資源之不足
保險監理官若能將權限授與另一獨立超然之單位，委其代為處理監理事宜，有助於監理效率之提昇，亦可節省主管機關之監理資源。
三、 主管機關與業者間之互動關係
保險監理官與保險業者間之互動關係，會直接影響保險監理之效率。主管機關與產業間之互動乃必然產生之情事，雙方只要能謹守分際，無須刻意迴避。若因此種互動關係而使監理措施偏惠於部份業者，進而導致競爭者與社會大眾居於不利地位時，此時便產生學說上所謂之「捕捉」現象，自應加以防杜。 例如，各國保險法多半賦予保險監理官監理權限，以確保保險費率不致發生超收(excessive)、不足(inadequate)或不公平歧視(unfairly discriminative)之現象。許多開發中國家為維持現有保險業之清償能力，乃利用此項權限釐訂偏高之規章費率。
（保險法第138條得兼營第三類保險）
肆、司法部門
司法部門─法院─亦於保險監理中扮演重要之角色。除非在具有爭議之地帶，法院通常被定位為適用法律而非創設法律之機關；司法機關之工作應僅限於探求當事人之真意或解釋契約文書上具有疑義之文字。
法院所適用於保險業之任何法律、命令或規則，可能會帶給保險市場極大之影響。當法院解釋任何有關於保險之法律、命令或規則時，若其結果異於其他監理機關時，法院之解釋將產生拘束此等監理機關之效果。其結果，保險市場將可能因此而面臨結構上之改變。South-Eastern Underwriters Association (SEUA)一案對於各州與聯邦政府間之監理權限劃分，有極重大之影響，美國最高法院判定「聯邦反托拉斯法」應適用於保險業，導致美國保險監理體系因而產生一連串之改變。 在我國，除司法院大法官會議之憲法解釋案具有極大之影響力外，一般法院之判決亦會產生相同之效果。例如我國最高法院對於複保險是否適用於人身保險之法律見解，深切影響人身保險市場之實務運作。
相關於保險之任何保單條款、法令規章及市場實務，皆應以明確之文字表達。事實上，此等文字經常是含糊不清且令人難以理解。法院於行使職權時，可發揮二項基本功能：一方面，可監督其他政府部門施行監理之適法性；另一方面，當保險契約發生疑義時，亦可以衡平之角度，釐清當事人間之紛爭。
行政機關所制定之行政命令或規則，不得逾越法律所設定之範圍。然而在實務運作上，保險監理官所制定之行政命令，時有逾越母法之情況發生。當此等行政命令遭受質疑而引發爭議時，受理之法院得以拒絕，甚至撤銷此等「違法」之行政命令。 （違反法律保留原則）
相較於前者，法院較常受理解決保險當事人間之爭端。法院所為之司法監理，可以平衡當事人間之不公平地位。從消費者保護之觀點，法院可視為「保單持有人之最後訴求」( Policyholders’ Last Resort, PLR)。換言之，當行政部門與立法部門怠於行使其應有之職權時，法院可以發揮其「法官造法」之功能，創造或援引必要之法律原則以為救濟，以保障保單持有人之權益免於遭受侵害。
就司法監理之效果而言，由於法院僅得受理當事人所提出之爭議，其影響層面自然有限。但是，雖然司法解釋僅及於特定之法律關係或保單條款，對於保險業之間接影響卻是極為深遠。標準化保單之採行，乃保險實務上之必要方式，法院對於保險法令及保單條款之解釋，將會對未來之保險交易產生拘束，進而影響保險市場之運作方式。
保險交易上之爭議，大多數涉及保單條款之解釋。於解釋保單條款之時，法院通常先依據其文字意義，以探求契約訂定時當事人之真意。若有文字上有疑義產生，則適用「有利於相對方」(contra proferentem)之法理，做有利於被保險人之解釋。由於保險乃典型之附合契約，保單條款之內容多由保險人擬定，被保險人鮮有置喙之餘地。因此，當保單條款發生疑義時，自然是保險人締約上之過失，故應採有利於其相對方（被保險人）之解釋。
美國部份法院甚至採取所謂之「合理期待原則」( Doctrine of Reasonable Expectation, DRE) ，作為司法解釋上之補充。在此項原則之適用下，當保單條款文義抵觸被保險人之合理期待時，縱使並保單條款無疑義發生，法院仍會承認該項合理期待而拒絕適用產生抵觸之保單條款。
司法機關在保險監理上所能發揮之功能，無法像立法與行政機關般顯著。其主要原因為：
一、 缺乏專業技術人員及認定證據之能力；
二、 僅能被動地受理當事人提出之案件，無法主動行使其職權；
三、 不同法院間之意見紛歧，亦較難予以協調統一；
四、 社會大眾對於法院之要求與期待，與其他監理機關之標準不一。
然而，在審理保險訴訟案件時，法院可以發揮其監理機能至一定程度，規範保險人下列之不當營業行為：
一、 杜絕保險仲介人在行銷上之不當行為，如詐騙或欺瞞。就此，法院會援引侵權行為或禁止抗辯(estoppel)之規定，迫使保險人承擔因而產生之法律責任。
二、 防止保險人利用保單條款之文字技巧，變更應有之基本承保範圍。亦即法院運用司法解釋之權限，以救濟保單持有人所遭受之不公平。
三、 禁止保險人濫用不當之程序拖延或拒絕理賠。若法院能對於惡意拒絕理賠之不肖業者施以適當懲戒，勢必可收警惕之效果
伍、自我監理機構 (self-regulatory agency)
保險先進國家，自我監理乃最早之保險監理型態。保險業界體認有重視公共利益之必要，自我監理制度遂成為取代公共監理之方法。在自我監理制度下，保險業界得以成立自律組織以合作、協調方式進行自我監理事宜，例如，基本保單條款之標準化、從業人員之教育訓練及營業專業規範等。此等組織經常會制定專業倫理守則或其他類似之規則，藉以消弭保險市場之不當或非專業之營業行為。
就其性質分析，自我監理涵蓋數種不同態樣。其差異取決於因素：
一、 獨占力(monopolistic power)：即自我監理機構所具有之權力；
二、 要式程度(degree of formality)：透過正式程序所取得之授權；
三、 法律地位(legal status)：所制訂之監理準則所具有之拘束力；及
四、 外界參與程度(degree to which outsiders participate)：保險業以外之機構參與、執行監理準則或監督自我監理之程度。
自我監理制度較政府之公共監理具有效率，其原因如下：
一、 成本發生較為低廉：監控與執行成本較為節省：
二、 監理型態較具彈性：
三、 成本負擔內部化：
自我監理制度亦有其缺失。
就法律層面而言，如果組織缺乏民主程序之正當性，自我監理機構所掌握之權限非常容易遭人誤用（球員兼裁判）。
就經濟層面而言，行業內之自我監理容易導致反競爭(anti-competition)。 例如，以專業倫理(professional ethics)或品質管制(quality control)作為偽裝，對競爭者要求較嚴格之資格要件，限制其取得營業執照。
持平而論，採行自我監理之監理方式，必須同時考量其正面及負面因素後，再評估其效能。
陸、我國保險監理制度
我國亦有符合上述理論之各種保險監理機構。
就立法部門而言，立法院為我國最高立法機關，保險監理之重要法源依據如保險法、強制汽車責任保險法、全民健康保險法、簡易人壽保險法、消費者保護法、公平交易法等，其制訂與增修皆須經由立法院之議決。
就行政部門而言，保險事業攸關國家金融財政，除另有其他法律規定外，其主管機關為金融監督管理委員會，下轄保險局，負責掌理事項如下：保險法規之擬訂、解答及審核；國內及國際保險動態之調查、研究；保險市場之管理；保險機構之管理、考核；保險業務之研究、改進及審核；保險業務之檢查；保險之涉外事項；保險人員之考核；保險代理人、經紀人、公證人及其他相關業務人員之管理；違反保險法規之取締、處理；及其他保險管理事項。
就司法部門而言，保險訴訟案件之審判，各級法院負責保險法令之適用與解釋，以解決保險契約當事人之爭端。司法院亦設大法官會議負責審理解釋憲法及統一解釋法律及命令案件。 對於保險法規之合憲性與一致性，亦有拘束之效力。
就自我監理機構而言。重要者如人壽保險業商業同業公會與產物保險業商業同業公會。此等公會之宗旨在於維持與增進同業共同利益，並工作事項與自我監理有相關者包括：營業之調查、研究、發展、宣傳及統計；會員營業弊害之矯正；違章處理暨糾紛調解；營業規章及保險費率之議訂；及相關法令之協助推行及研究等事項。
我國現行保險監理體制雖然大致符合上述學理所論，然而相關機構於實施保險監理時仍有若干缺失，改進建議如下：
一、 貫徹保險法規之一致性（保險法問題）
二、 加強保險立法過程之透明性
保險法令之研擬似乎不應再以傳統方式進行。若無涉及商業或業務機密，似可將各項修正議案於相關網站公示並進行線上公聽，以利社會各界取得資訊後貢獻意見。國際保險監理官協會（International Association of Insurance Supervisors, IAIS）之研擬訂定各項監理原則之程序，便採取類似模式進行意見徵詢。
三、 維護行政專業官僚之職權獨立
保險監理官僚應以客觀公正態度，秉持「依法行政」之原則，從而提昇行政效率。如果保險監理官僚必須不斷地應付來自各種政治力量之干擾，又如何能要求提昇行政效率？行政院成立金融監理委員會以求金融監理機關之職權獨立，即屬因應做法。
四、 司法機關應發揮法官造法之功能
在保險法規無法發揮功能時，法院應該適時地發揮職權，探求真意並求取當事人間之衡平，如此方能真正地彰顯司法正義。（複保險列於保險法總則章之中）判決複保險適用於人身保險中人壽保險與傷害保險之場合，不僅背離保險學理，更因而損及眾多保險消費者之權益。對於立法機關或行政機關所制訂之法律與命令，司法機關亦應扮演監督制衡之角色，於適用法令時，充分檢視有無抵觸憲法或違反法律保留原則。
五、 強化保險產業之自我監理機能
柒、結論
保險監理係透過政府之立法、行政及司法部門而實施，且各有不同之職責：立法部門必須制定符合市場現狀之保險法令，以作為政府機關執行保險監理之法源依據。行政部門必須秉持依法行政之原則，根據立法部門所授予之權限，審慎地監督與切實地管理保險業之營運。司法部門則應透過其解釋法律與法官造法之功能，補充立法及行政部門忽略之部份，扮演保單持有人最後訴求(policyholders’ last resort, PLR)之角色。
為避免公共監理之過度介入及其所衍生之無效率，保險業界之自我監理時常成為取代公共監理之方法。我國保險監理體制中雖有實施立法、行政、司法與自我監理之機構，但仍有若干缺失仍待改進。立法部門應貫徹保險法規之一致性並加強保險立法之透明性，行政部門應維護行政專業官僚之職權獨立， 司法部門應發揮法官造法之功能，保險產業應強化自我監理機能，如此方能提昇我國保險監理之效率。