保險監理基礎理論

保險監理基礎理論 參考自林建智教授文章
壹、前言

保險監理 之相關課題的基礎性問題：
1. 保險監理存在之理由為何？
2. 保險監理欲達成何種目標？
3. 保險監理涵括之範圍為何？
4. 保險監理如何實施？


本文只先就保險監理之基礎理論加以探討。未論及保險監理之目標、內容及實施方式等議題。
為尋求政府監理之必要性及正當性，各種學說，從不同角度，為政府監理歸納出合理之理論基礎。
保險監理體系下之相關人員，可藉此明瞭其所處之地位及所扮演之角色。有助於監理措施之實施，進而促使監理目標之達成。
貳、公共利益說
「公共利益」一詞，常因時空因素之變遷而改變，頗難加以界定。本文僅對公共利益與私人利益提供概念上之釐清。
若從行為人之動機著眼，私人利益乃出自於「自我關切」(self regarding)之動機；公共利益則源自「他人關切」(other regarding)之動機。凡基於優先考量自我而追求之利益，即屬私人利益。相反地，凡優先考量他人或公眾之立場，而以「意識形態式」(ideology)之集體性行為所追求之利益，則可歸類為公共利益。
「公共利益說」主張政府監理性質上為一種公共補償，其目的在於消除或降低因市場缺失(market failure)所產生之附帶成本。例如獨占行為、毀滅式競爭、私經濟力量之濫用、及外部因素所產生之影響。為因應公眾之需求，政府必須適度地干預市場之經濟活動，以避免因市場缺失而造成不公平或無效率。因此，政府監理成為政府保護公共利益之一種之必要性措施。類似於此之主張，屬公共利益說。
保險事業與公共利益有著密切之關聯。自一九一四年起，美國最高法院即認定保險乃一種深受公共利益影響之行業 。此為「公共利益說」經常成為保險監理理論基礎之主要理由。以下分別就經濟面與非經濟面二個角度，探討保險之公共利益。
一、經濟面之公共利益─資源之有效配置
就經濟面之觀點，保險監理之目的在於矯正若干市場缺失，以求資源得以有效配置。保險市場資源配置，係指潛在之保單持有人於購買保險與損害防阻之間所為之選擇。在完全競爭的保險市場，無需人為干預，資源將於損害防阻與保險保障之間達到均衡，達到最有效率之狀態。然而，保險市場具有下列特質，導致若干市場失靈，妨礙資源之有效配置。
（一）、進入（保險市場）障礙
完全競爭市場市場進出自由，保險市場則否。因為任意進出市場，抵觸保險監理之首要目標 ─ 財務安全與市場安定。如容許市場參與者擁有進出市場之自由，將影響保險業之財務穩健及投保大眾對保險市場之信賴。因此，各國保險主管機關，對於保險市場多設有限制。
此外，除因依法被強制結束營業外，保險業務未了責任亦使業者較難任意地退出市場。
保險主管機關所為之市場進出障礙，使具有競爭力之潛在保險人難以進入，亦變相地為劣質保險人提供保護，使其免於市場競爭而遭受淘汰。保險之價格（即保險費）便無法透過市場競爭機能達到均衡，因而發生資源配置無效率。
（二）、交易成本
交易成本之問題影響保險市場。就消費者角度，保險商品複雜性，大多數保單持有人難以評估保險商品之內容。除非另行投入成本以獲致相關訊息，如支付佣金以委任專業之保險仲介人。
就保險業者觀點，保險經營受道德危險(moral hazard)與心理危險(morale hazard)所衍生之交易成本所困擾。道德危險，指被保險人故意促使損害發生或任其擴大之危險因素。 心理危險者，指被保險人忽略其應有之損害防阻工作之危險因素。 被保險人保險之後，便對投保財物之保全工作漠不關心，增加損害發生之機會。上兩者均使被保險人於購買保險後，降低或扭曲其原有之損害防阻意願。
（三）、外部性
經濟學家所稱之外部性 (externality)。外部因素乃市場中產生之社會利益或成本，轉嫁給與市場交易無關之人。一般而言，保險市場之外部因素可分為危險社會化與危險分類。
危險之社會化，在若干強制性或政策性保險之場合，某些危險行為所產生之成本，並非完全由行為人自行吸收，而是轉嫁於社會全體大眾。高危險汽車駕駛人之汽車責任危險，商業保險人通常不願承保。為保障車禍受害人不至於求償無門而造成社會問題，各國政府多將此等危險予以社會化，於是有強制汽車責任保險或「無過失計劃」(no fault plan)之設計。其結果，容許高危險汽車駕駛人繼續駕車所產生之成本，並非全然由該等駕駛人自行吸收。超出其自行負擔之部份，係由全體汽車駕駛人或投保大眾承擔。事實上，此類外部因素乃政府之公共政策下之產物，並非由市場本身所造成。 （台灣汽車保險市場的酒償險類似）
危險分類，乃商業保險下之必要制度（Risk Allocation）。商業保險強調個人之危險與保費間必須具有公平性。個別危險有高低之別，故不同被保險人應分攤之保費亦應有所差異。實務上，無法精確地逐一估算每一被保險人之實際危險。乃根據可為社會接受危險歸納於同一類別，再依據各類別之損失經驗洽收保費。同類危險中若有高低之別，將造成之良質危險貼補劣質危險之現象。（逆選擇）
在此種制度下，若透過保險予以外部化（Risk Transfer），將導致其損害防阻之意願降低。危險管理者自知其損失機率高，但其保費卻相對低廉時，便會選擇保險。如果再行加強損害防阻之措施，類似經濟上之非理性行為。
以上所述，「公共利益說」之基本主張在於保險市場之缺失，無法滿足有效率市場之基本前提。基於保障公共利益，促使市場資源有效配置，政府公權力有介入之必要。此僅為政府實施保險監理之「表面」理由，並非「絕對」理由。因為政府監理矯正保險市場之缺失，其效能並不一定較私法制度或市場自有機能更好。甚至不足以彌補其增加之交易成本或其造成之資源不當配置。
二、非經濟面之公共利益
資源有效配置，強調創造經濟上之利益，卻忽略非經濟面之公共利益，如公正、合理與衡平等理念。較適當之監理決策思考，除資源配置之有效性外，社會整體財富與保障之分配是否公正、合理與衡平，亦應列入考量。於保險之場合，此等非經濟面之公共利益包括：公正之危險分配、保險當事人間之衡平及共同體利益：
（一）、公正之危險分配
將社會資源分配於遭受不幸事故之受害人，如遭受體傷、疾病或失業之人，以達成所謂「分配的正義」(distributional justice)。經由保險制度之運作，可集合所有被保險人之整體力量（Risk Pooling），填補受害人之個別損失。
保險制度有其限制。許多車禍案件發生時，受害人可能無保險，又因加害人逃逸而無法損害賠償請求權，損失必須由受害人自行承擔。大多數之已開發國家，甚至部份開發中國家，皆有強制汽車責任保險或車禍補償基金之設置，以保障車禍受害人。為求達成分配的正義，政府監理實有存在之必要。
（二）、保險當事人間之衡平
英美法系中存有衡平法(equity) 制度，旨在維持當事人間之衡平關係。政府監理針對保險交易中，造成當事人間不公平，有介入之必要，大致可歸納為四項：
1、資訊不對稱
保險人與被保險人之間，存有資訊取得上之不公平。被保險人對於保險產品，無論在保單條款或價格方面，均難以評估。保險人方面，除專業知識，對其所設計之產品熟悉。交易資訊，自有不相稱之處。
2、議價力量
保險人與被保險人間之議價力量，可從行銷與理賠來看。保險為求大量行銷與建立統計資料，均使用標準化保單。除少數大型案例，故保險契約多為附合契約。就理賠而言，保險人可利用損害發生時，被保險人財務陷於窘困或受第三人求償之際，故意以拖延理賠之方式，迫使被保險人接受不公平之理賠協議，進行剝削。
3、合理期待
被保險人合理期待之保障範圍，與實際之保險內容間有所差距。然而，此種錯誤信賴卻會造成被保險人極大之損害。為求衡平原則得以貫徹，美國法院乃發展出所謂「合理期待原則」，以利於司法上救濟。
4、道德與心理危險
道德危險與心理危險，均導致被保險人降低或扭曲其原有之損害防阻意願，造成危險程度增加。此等危險因素屬於被保險人之內在因素，保險人難以偵測，將直接影響保險人之經營成本，危及保險經營之安全，屬對保險人之不利因素。
（三）、共同體利益
共同體利益可視為群體內成員一致要求之公共利益。未受監理之市場難憑藉其自身機能達成此等目標，故須仰賴政府監理之介入。
保險具有社會重要性之事務，政府有必要界定保險所應提供之效能。當社會大眾對保險有迫切之需求時，政府有義務鼓勵並引導保險業因應此等需求。
參、私人利益說
「私人利益說」之主要論點，在於主張政府監理係私人利益間競爭或協調後之結果。團體或個人為追求私人經濟利益，運用資源去影響監理機關。結果，政府監理遂成為私人利益需求下之產物。
「私人利益說」主要見於「公共選擇理論」 (public choice theory)。在所謂的「政治市場」之中，個人或團體在政策形成過程中，利用選票之力量追求其私人之最大利益。另一方面，政治人物或團體，會以政府之監理措施來滿足個人或團體之需求，以爭取選民之支持。 一言以蔽之，依「公共選擇理論」之主張，政府監理可視為因應私人利益需求，政治人物所供給之產品。
「公共選擇理論」衍生出若干不同之次級理論，如「捕捉理論」 (capture theory)、「利益團體理論 」(interest groups theory)、及「官僚理論」 (bureaucracy theory)。茲就此等理論之內容及其適用於保險監理之情形，討論如下：
一、捕捉理論
「捕捉理論」強調政府監理會受到受監理之產業團體極大影響。受監理之業者會“捕捉”監理主管機關，進而利用其職權以追求其私人利益。代表產業之利益團體，因具有利益一致性，故較消費者團體具有影響監理機關之能力。結果，政府監理將逐漸受被監理之產業所掌控，監理之內容與規劃亦將優先考量產業之利益。
受監理之團體，亦可能為構築合理之營運環境，而積極尋求政府實施監理。蓋政府監理可保障合法業者，排除非法業者之惡性競爭，避免市場產生脫序現象。又可控制供需之改變與價格之波動，進而降低企業資本之風險。
保險監理之領域中，保險業者設立之高額資本要件，可用於支持「捕捉理論」。現有業者若能掌控監理機關，便可間接地藉由監理措施，將潛在之競爭者排除於市場之外，進而獨享占有市場之利益。
二、利益團體理論
「利益團體理論」之基本假設，在於監理機關為謀求政治上之支持，其監理政策將偏向於擁有較多選民與較具影響之利益團體。 不同於「捕捉理論」之論點，「利益團體理論」主張監理機關不會受特定之利益團體所控制。為尋求政治上之最大支持，監理機關會將可利用之資源與福利，儘量均衡地配置於市場中之各種利益團體。
兩種利益團體在政治市場中具有較大之影響力：一為特殊區分之利益團體，如專業或產業協會、貿易聯盟。另一為與群眾運動或意識型態相關之團體，如環境保護團體、消費者保護團體及女權運動組織。前者因具有較高的自我約束能力，通常能夠形成較有效率之壓力團體。
於保險之領域內，代表產業之利益團體如保險同業公會、保險仲介人公會等；代表社會大眾之利益團體如消費者保護基金會、車禍受難者協會等。由於保險產業團體具有整合之動機，步調亦較為一致，故其組成之團體於競爭時較佔優勢，因此較能掌握監理政策之動向。
三、官僚理論
「官僚理論」之主張，為追求私人之利益，監理官僚對於政策之形成，實質上具有極大之影響力。至於官僚私人利益之範圍，包括薪資、津貼、聲譽及權力等。監理官僚往往透過行政資源或預算之增加，使上述之私人利益得以實現。
監理官僚可能直接影響監理決策。較極端之方式，乃監理官僚為追求私人利益，不惜侵犯或超越民主程序下之民意表現。許多干預性之監理措施或監理體制之擴充，常遠超過追求公共利益所需要之程度。
保險監理官之就業選擇與出路，似可作為支持「官僚理論」之例證。事實上，監理官僚與保險業界間之人事任用時有交錯與流通：許多監理官僚來自於業界。此點於公營保險業界之場合尤為顯著。
肆、政治力量說
「政治力量說」主張政府監理乃政治環境下之產物 ─監理決策之形成源自於各種政治團體間之交互作用。具有影響監理決策之政治團體大致可歸納為消費者團體、產業團體、監理官僚與「政治菁英」(political elites)等四類。
就影響監理決策之因素而言，「政治力量說」所主張之消費者團體、產業團體、監理官僚三種團體，與前述「公共選擇理論」所主張之私人利益團體，事實上無明顯區別。相異之處，在於「政治菁英」此項因素，並認為「政治菁英」對監理決策之形成，有實質之影響。
所謂「政治菁英」者，包括行政機關之高層首長、立法機關之國會議員及司法機關之法官，「政治菁英」扮演兩種角色：一為調解來自各方壓力，並於各競爭之利益團體中決定勝負，將政策導向於競爭之優勝者。「政治菁英」並非全然中立之仲裁人，他們亦有自身之利益考量。因此，監理決策通常與「政治菁英」之價值判斷一致。
一般而言，不論何種議題，受監理之產業皆會積極地參與。相較於「公共利益說」與「私人利益說」，「政治力量說」之論點似乎較能符合保險監理之架構與實務。
伍、結論
「公共利益說」主張政府監理乃保護公共利益之一種之必要性措施，其目的在於消除或降低因市場缺失所產生之附帶成本。由於保險具有強烈之社會性與公共性，長久以來，保險監理之理論皆以「公共利益說」為主要基礎。然而，部份保險監理措施，常假公共利益之名為掩飾，實際上卻是私人利益之追求。其結果，不但無法達成保險監理所欲成就之目標，反而造成資源之浪費，形成人為之監理疏失。
「私人利益說」則主張政府監理係私人利益間競爭或協調後之結果。換言之，政府監理乃因應私人利益需求下之產物。該理論特殊之處，在於強調政府監理與各種私人利益間，彼此具有相互影響之關係。然而，對於私人利益之概念與範圍之界定，往往過於狹隘。若能從較廣泛之層面分析私人利益，如考量監理官僚決策者之動機與利益，及瞭解監理課題被納入政治議程之過程，則「私人利益說」之若干論點，或許能為保險監理之如何形成，提供合理之解釋。
「政治力量說」之基本論點，在於認定除產業團體、消費者團體及監理官僚等政治團體外，「政治菁英」對於保險監理政策之形成，具有舉足輕重之影響。此等論點較能契合保險監理之實務狀況，相較於前述二項學說，「政治力量說」似為保險監理較適當之理論基礎。
本文乃試圖為保險監理尋求理論上之根據，以利於探討保險監理之相關問題。可綜合各項理論，分別從不同角度檢視保險監理政策之形成過程，方能獲得較為合理之解釋。